Pubblichiamo la Circolare datata 23 Aprile 2019, Prot. n. 557/PAS/U/006034/10089.D(1), a firma del Capo della Polizia, Direttore Generale della Pubblica Sicurezza, Franco Gabrielli, relativa a “Servizi di Vigilanza e custodia del patrimonio altrui riservati agli Istituti di Vigilanza Privata e servizi di portierato. Contrasto dei fenomeni di abusivo esercizio delle attività di Vigilanza Privata”.

Qui il commento del Presidente Assiv, Maria Cristina Urbano.

Si tratta di un provvedimento importante per il nostro settore, che traccia, per le Prefetture e le Questure cui è indirizzata, una prima linea di intervento per il contrasto dei fenomeni di abusivo esercizio delle attività di Vigilanza Privata, cui dovrà seguire un successivo atto di indirizzo volto a fornire indicazione circa la metodica dei controlli e la loro programmazione.

Il documento muove dalla constatazione che molto spesso, nelle gare di appalto, soprattutto quelle di global service, i servizi richiesti, pur essendo inequivocabilmente di sicurezza, vengono affidati come servizi di portierato.

Un fenomeno, questo, che è stato e viene sistematicamente denunciato da ASSIV alle stazioni appaltanti, ad ANAC, alle Prefetture di riferimento, oltre che presso il Ministero, in ultimo anche nel position paper del 4 Marzo u.s.-

La Circolare di cui trattasi è apprezzabile per la attenta disamina delle norme, sia aventi forza di legge che di regolamento, che delineano e circoscrivono l’area di riserva in favore degli Istituti di Vigilanza Privata.

Di particolare rilievo è l’interpretazione che viene data per la soluzione delle incertezze interpretative relative alle situazioni in cui le speciali esigenze di sicurezza impongono che i servizi medesimi siano svolti da Guardie Particolari Giurate (art. 256- bis, comma 3, R.D. n. 635/1940). L’argomentazione seguita dalla Circolare è quella che attribuisce all’Autorità Amministrativa, e non già alla stazione appaltante, la valutazione discrezionale sull’individuazione delle esigenze di pubblica sicurezza che rendono necessario il ricorso alle Guardie Particolari Giurate. A mente dell’Estensore, la regolamentazione di dettaglio dei servizi inclusi nell’area di riserva viene reperita nella normazione regolamentare all’interno della quale i soggetti committenti sono chiamati a verificare se il sito da sorvegliare rientri o meno.

Dopo aver delineato il perimetro di riserva per i servizi ex art. 133 e 134 TULPS, che si rinviene nel combinato disposto delle norme di legge e regolamentari, il ragionamento giuridico si spinge oltre, individuando nella copiosa giurisprudenza di merito, amministrativa e penale, che si è formata sul punto, l’ambito in cui reperire gli indici sulla base di quali occorre valutare se si è in presenza di una attività di vigilanza e custodia di beni, o di mero portierato.

La Circolare riprende, fra le altre, la sentenza della Corte di Cassazione, Sez. I pen. n. 14258/2006, che stabilisce come “ogni forma di attività imprenditoriale di vigilanza e custodia di beni esige la licenza del Prefetto, pena l’incorrere nel reato previso dal combinato disposto degli artt. 134 e 140 TULPS” e che “l’elemento che qualifica un determinato servizio come vigilanza privata è dato dal suo porsi come attività di salvaguardia di beni affidati alle proprie cure, e, quindi, come attività svolta, in via mediata, a contribuire alla preservazione dell’ordine e della sicurezza pubblica”.

Significativa anche la menzione dei servizi di portierato contenuti nel contratto collettivo nazionale di lavoro del settore del “portierato”, che, nell’individuazione di  questi ultimi, deve armonizzarsi con i dettami della legislazione di pubblica sicurezza,  pena, laddove ciò non accadesse, la nullità per illiceità della causa.

L’auspicio è che quanto prima il Ministero dell’Interno intraprenda nei confronti degli Uffici Territoriali di Governo un’azione di forte sensibilizzazione su questa problematica che consenta, da un lato la capillare informazione di quegli enti pubblici e privati che maggiormente si avvalgono dei servizi di sicurezza, e dall’altro i relativi controlli e provvedimenti nei casi di violazione.

Scarica la Circolare ed il commento

Nella riunione del 18 Aprile u.s. il Consiglio dei Ministri, tra gli altri provvedimenti discussi, ha approvato un decreto-legge recante “Disposizioni urgenti per il rilancio del settore dei contratti pubblici, per l’accelerazione degli interventi infrastrutturali, di rigenerazione urbana e di ricostruzione a seguito di eventi sismici”.

Il testo semplifica le procedure di gara e di aggiudicazione degli appalti, tenendo conto anche dei risultati della consultazione pubblica indetta dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti. Tra le principali novità vi sono l’istituzione di un regolamento unico all’interno del quale verranno riuniti una serie di provvedimenti attuativi del Codice dei contratti; la riduzione degli oneri informativi a carico delle amministrazioni; la possibilità di affidare gli interventi di manutenzione sulla base del progetto definitivo; la semplificazione e la velocizzazione delle procedure di aggiudicazione per appalti di importo inferiore alle soglie previste a livello comunitario, con la reintroduzione della preferenza del criterio del minor prezzo e l’eliminazione dell’obbligo di indicare la terna dei subappaltatori; la possibilità, per le stazioni appaltanti, in caso di indisponibilità di esperti iscritti nell’albo tenuto dall’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC), di nominare la commissione di gara anche solo parzialmente; lo sblocco della realizzazione di alcune opere pubbliche ritenute strategiche, prevedendo la nomina di commissari straordinari o l’esercizio di poteri sostitutivi.

Si introducono poi specifiche norme relative all’erogazione degli indennizzi a cittadini e imprese che stiano subendo disagi a causa del cantiere per la ricostruzione dell’ex ponte Morandi a Genova, nonché per le zone simiche.

Infine, il decreto semplifica la disciplina degli interventi nelle zone colpite da eventi sismici, con l’introduzione di un regime autorizzatorio differenziato a seconda che si tratti di interventi considerati “rilevanti”, di “minore rilevanza” o “privi di rilevanza” e prevede ulteriori disposizioni urgenti per il potenziamento del Sistema Nazionale della Protezione Civile, attraverso servizi di allarme pubblico volti alla prevenzione delle calamità e alla tutela della vita umana.

Scarica il decreto legge.

Pubblichiamo la nuova Direttiva del ministro dell’interno sulle cosiddette zone rosse nelle città italiane, ovvero quelle da cui tenere lontani criminali, spacciatori, abusivi.

La direttiva, inviata a tutti i prefetti e per conoscenza al capo della polizia Franco Gabrielli, fornisce  “indirizzi operativi su ordinanze e provvedimenti antidegrado e contro le illegalità”.  Nel testo del documento infatti leggiamo che il fine è quello di «contrastare in modo più efficace il degrado urbano e rafforzare la sicurezza delle città affiancando le ordinanze prefettizie agli strumenti previsti dal decreto Sicurezza».   Legittima  così poteri straordinari  ai prefetti che  potranno adottare “ordinanze in funzione anti degrado e contro le illegalità” nelle città italiane, nel caso in cui i sindaci, “con proprio regolamento”, non riescano a raggiungere l’obiettivo della sicurezza urbana, che è “bene pubblico primario”.

 Delibera n. 195 del 13 Marzo 2019 dell’ANAC sulle istanze di precontenzioso presentate dalle Associazioni di categoria in seguito all’entrata in vigore del nuovo Regolamento in materia di pareri di precontenzioso.

La Delibera in oggetto è intervenuta a chiarire la portata delle novità introdotte dal Regolamento che disciplina il procedimento per il rilascio dei pareri di precontenzioso da parte dell’Autorità Nazionale Anticorruzione, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 22 lo scorso 26 Gennaio.

Il nuovo testo ha sollevato una rilevante problematica per l’ASSIV, e per tutte le Associazioni di categoria.

Infatti, l’innovato articolo 3 non menziona più tra i soggetti legittimati a chiedere un parere di precontenzioso all’ANAC “i soggetti portatori di interessi collettivi costituiti in Associazioni o comitati”. L’Autorità ha sposato, così, l’interpretazione giurisprudenziale fornita dal Consiglio di Stato in precedenti pareri, secondo cui il procedimento di precontenzioso – al pari di un qualsiasi procedimento giudiziale – può essere instaurato solo da coloro che sono “parti” nella procedura ad evidenza pubblica. Ciò che si è voluto evitare è il diffondersi di una sorta di azione popolare, normalmente esclusa nel nostro ordinamento, salvo ove espressamente consentita dalla legge, proposta da soggetti estranei alla gara in quanto non direttamente coinvolti in essa. In applicazione della sopravvenuta normativa regolamentare, quindi, le istanze di parere di precontenzioso presentate da soggetti non identificabili come “parti”, sebbene enti esponenziali di interessi collettivi o diffusi, sono inammissibili.

Sul punto, è intervenuto un chiarimento dell’Autorità con la Delibera n. 195 del 13 Marzo 2019 (doc. 1).

In essa l’ANAC ha richiamato il parere n. 1632/2018 del Consiglio di Stato secondo cui “gli enti esponenziali di interessi collettivi o diffusi, o comunque altri soggetti non identificabili come “parti” del procedimento amministrativo ad evidenza pubblica in senso stretto, in quanto non destinatari di effetti giuridici del procedimento amministrativo di scelta del contraente e di stipulazione del contratto, né portatori in esso di un interesse qualificato in tale ambito, non possono essere considerati legittimati attivi alla richiesta di parere”. Aderendo a tale orientamento giurisprudenziale, l’Autorità ha modificato l’art. 3 del citato Regolamento, al fine di limitare alle associazioni di categoria l’accesso ai procedimenti di precontenzioso.

Tuttavia, la Delibera n. 195 ha richiamato anche altra giurisprudenza del Consiglio di Stato che ha riconosciuto la legittimazione processuale delle Associazioni rappresentative di interessi collettivi nei casi in cui sia volta a contrastare lesioni immediate alle finalità statutarie dell’Associazione. Il chiarimento fornito dall’Autorità riconosce alle Associazioni di categoria la legittimazione a richiedere un parere di precontenzioso laddove esse siano legittimate ad impugnare gli atti concernenti i singoli Associati, ovvero nei casi in cui tali atti ledano l’interesse collettivo tutelato da tali associazioni o manifestino una potenzialità lesiva immediata dello scopo istituzionale.

Pertanto, il nuovo Regolamento, letto alla luce della Delibera n. 195/2018, non esclude in toto la legittimazione delle Associazioni di categoria a presentare istanze per richiedere un parere di precontenzioso, ma limita tale legittimazione alle ipotesi in cui le associazioni di rappresentanza sarebbero legittimate anche a ricorrere in giudizio per la tutela dei propri  scopi statutari.

Resta, dunque, salva la legittimazione delle Associazioni di categoria ad interpellare l’Autorità ogniqualvolta la questione controversa concerna aspetti attinenti agli interessi generali di categoria.

Tale conclusione ha trovato conferma nella recente sentenza del Tar del Lazio, Sez. II, n. 4456 del 4 Aprile 2019 (doc. 2) che, pronunciandosi su un giudizio instaurato proprio da ASSIV, ha riconosciuto la legittimazione dell’Associazione a contestare le modalità di espletamento della gara lesive della categoria rappresentata. Nella fattispecie, ASSIV aveva impugnato la gara indetta da CONSIP per l’affidamento di servizi di Vigilanza armata per il Ministero di Giustizia, contestando la tipologia di selezione dei concorrenti da ammettersi alla procedura ristretta, tramite la cd. “forcella”, dipendente dal sorteggio sulla ruota di Bari.

Ebbene il Tribunale capitolino ha affermato che “il ricorso è stato proposto da un’Associazione che rappresenta gli interessi dell’intera categoria di soggetti operanti nel settore oggetto della gara de qua. Trattasi, palesemente, di una posizione pienamente legittimante, in quanto si pone a difesa di un’utilità che riguarda, in maniera indifferenziata, l’intera categoria di operatori economici rappresentati”.

La pronuncia ha, dunque, statuito il principio secondo cui ASSIV (ed ogni Associazione di categoria) è legittimata ad agire dinanzi il Giudice Amministrativo a tutela degli interessi dell’intera categoria dei soggetti operanti nel settore di riferimento.

In buona sostanza, laddove adeguatamente motivata, la domanda delle Associazioni di categoria nei confronti o del Giudice Amministrativo o dell’Anac, potrà risultare ammissibile, con ciò riconoscendo a queste ultime un ruolo centrale anche nella definizioni delle controversie in materia di contrattualistica pubblica. In ultima analisi, possiamo concludere affermando che le novità introdotte al Regolamento dell’ANAC non hanno poi modificato così drasticamente il perimetro di azione delle Associazioni di categoria. Come dire: molto rumore per nulla.

In allegato

1. Delibera ANAC n. 195 del 13 Marzo 2019
2. Sentenza del Tar del Lazio n. 4456 del 4 Aprile 2019