Assiv e il nuovo codice degli appalti
di Maria Cristina Urbano – 1 Marzo 2023
Come Assiv intendiamo fare chiarezza in merito all’evoluzione della normativa sugli appalti pubblici, con riferimento ai servizi labour intensive, e al nuovo codice degli appalti.
La scorsa settimana le competenti Commissioni di Camera e Senato hanno espresso parere positivo, con raccomandazioni, in merito allo schema di decreto legislativo predisposto dal Governo, recante il nuovo codice dei contratti pubblici. Il Consiglio dei Ministri dello scorso 16 dicembre ha infatti approvato, in esame preliminare, una riforma del codice degli appalti, in attuazione dell’articolo 1 della legge delega del 21 giugno 2022, n. 78.
Nuovo codice: i due principi cardine
Il nuovo codice, si legge nel comunicato stampa del governo, “si muove da due principi cardine, stabiliti nei primi due articoli: il “principio del risultato”, inteso come l’interesse pubblico primario del Codice stesso, che riguarda l’affidamento del contratto e la sua esecuzione con la massima tempestività e il migliore rapporto tra qualità e prezzo nel rispetto dei principi di legalità, trasparenza e concorrenza; il “principio della fiducia” nell’azione legittima, trasparente e corretta della pubblica amministrazione, dei suoi funzionari e degli operatori economici”.
Assiv e il nuovo codice appalti
Si tratta di una disposizione normativa coraggiosa, di sistema, che tenta di conciliare la complessità della materia con la non più rinviabile necessità di semplificazione delle procedure. Perché, se una cosa si può dire con certezza relativamente a tutte le riforme del Codice, è che l’eccessivo accento sull’aspetto formale a discapito di quello sostanziale, la paranoica complessità che caratterizza l’affidamento degli appalti pubblici, sono state non solo la causa degli attuali patologici ritardi nell’ammodernamento del Paese e nell’efficientamento dei servizi pubblici, ma hanno offerto l’occasione a funzionari infedeli e ad operatori economici truffaldini di compiere i tanti illeciti che la magistratura porta costantemente alla luce. Non sfuggirà il paradosso: norme e procedure complesse ed involute, pensate per contrastare la corruzione, hanno offerto la possibilità di creare i nodi per sciogliere i quali serve il favore. Nella semplicità e trasparenza risiede il vero antidoto all’illecito.
Il Codice si applicherà a tutte le nuove procedure a partire dal 1° aprile 2023. Dal 1° luglio 2023 è prevista l’abrogazione del Codice precedente (decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50) e l’applicazione del nuovo quadro normativo anche alle procedure già in corso.
Assiv ha inteso contribuire al dibattito presso le Commissioni parlamentari inviando una propria memoria riferita principalmente agli articoli del Codice in materia di servizi, offrendo alla valutazione dei parlamentari il punto di vista di un comparto dalle caratteristiche affatto particolari.
La vigilanza privata, infatti, nonostante la sempre più efficace integrazione tra uomo e tecnologia, rimane un comparto che si caratterizza per essere labour intensive. Per tali servizi, uno dei problemi più importanti dell’attuale codice è il criterio di aggiudicazione, spesso collimante con il minor prezzo, problema in gran parte superato con il cd Decreto Sblocca Cantieri del 2019 che ha modificato l’art. 95, anche grazie ad un intervento emendativo fortemente voluto da Assiv-Anie che ha novellato l’articolo.
La ratio di tale intervento modificativo risiede nella considerazione che i servizi di vigilanza privata, guardiania e portierato hanno caratteristiche (alta intensità di manodopera, prestazioni standardizzate) che integrano tanto i requisiti per i quali il Codice prevede l’obbligo di ricorso al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, quanto quelli richiesti per legittimare il ricorso al criterio del prezzo più basso. Sovente le stazioni appaltanti, per l’affidamento di tali servizi, ricorrono al criterio del minor prezzo nonostante giurisprudenza ed Autorità Nazionale Anti Corruzione abbiano chiarito che qualora un appalto sia da considerarsi labour intensive tale circostanza prevalga – ai fini della scelta del criterio di aggiudicazione – anche qualora ricorrano le caratteristiche della standardizzazione o ripetitività, dovendosi pertanto applicare il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Evidentemente l’applicazione di quest’ultimo criterio presuppone una sufficiente qualificazione della stazione appaltante e una maggiore capacità di analisi dei contenuti qualificanti l’offerta, laddove tali capacità (per ragioni non sempre imputabili alla stazione appaltante) spesso sono carenti. Ma la messa a punto della norma ha contribuito a contenere il problema e, se fino all’entrata in vigore dello Sblocca cantieri ben oltre il 65% delle nostre segnalazioni sulle procedure di gara riguardavano anche il criterio di aggiudicazione, dopo il 2019, a dimostrazione dell’ottimo lavoro svolto, la percentuale si è notevolmente ridotta. Il problema, temiamo, non potrà trovare soluzione definitiva sino a quando non si procederà alla adeguata qualificazione delle stazioni appaltanti, investimento di risorse pubbliche che tornerebbe decuplicato in termini di benefici economici per l’erario e di qualità dei servizi offerti ai cittadini. Sul tema, peraltro, l’art. 63 della proposta di riforma del Codice non ci sembra adeguato perché tutto incentrato sulla fase di “qualificazione” (attraverso i requisiti che la stazione appaltante deve possedere) senza tuttavia tutelare il mercato nella fase “successiva”, vale a dire quella in cui una stazione appaltante (anche se in possesso dei requisiti qualificanti) indica procedure di gara gravemente illegittime. Una possibile soluzione, pertanto, potrebbe essere quella di prevedere il controllo da parte dell’ANAC sulla corretta redazione degli atti di gara. In tal modo, attraverso la creazione di un sistema sanzionatorio a carico dei soggetti che hanno redatto una procedura di gara illegittima, si potrebbero limitare gli evidenti errori che ancora si rilevano.
L’attuale proposta di riforma del codice degli appalti, inoltre, lascia irrisolta la questione pur fondamentale della revisione dei prezzi per i servizi (art. 60). Non mancheremo di ribadire in ogni occasione che la struttura della revisione dei prezzi del nuovo codice è pensata solo per il mondo dei lavori, con ripercussioni negative su settori come quello dei servizi, aventi strutture esecutive e tempistiche di durata dell’appalto diverse tra loro.
L’art. 62, poi, fa salva l’attuale normativa per il contenimento della spesa che disciplina gli obblighi di acquisto accentrato. Detta normativa, tuttavia, ha prodotto negli anni una situazione abnorme in cui per un medesimo servizio e su un medesimo territorio possono coesistere due o più convenzioni (si pensi alla coesistenza di convenzioni regionali e nazionali negli acquisti per il SSN). Tale situazione costringe gli operatori economici a prendere parte a più di una procedura di gara avente ad oggetto il medesimo servizio per i medesimi Enti con inutile aggravio di spese, obbliga le Amministrazioni territoriali ad una non agevole comparazione tra le convenzioni disponibile e genera un aumento esponenziale del contenzioso.
Notiamo, infine, come l’art. 98 si prefigga il lodevole obiettivo di definire in maniera tassativa i casi in cui un operatore economico pone in essere un illecito professionale grave, superando la genericità della norma ora in vigore (art. 80, D.lgs. 50/2016) che ha comportato un elevato contenzioso e notevoli dubbi interpretativi, in merito a quali fossero le fattispecie che integrassero un caso di illecito professionale. Tuttavia, la disposizione prevista dal comma 4, lettera i), vanifica lo sforzo perché reintroduce un riferimento indefinito a condotte ulteriori rispetto quelle elencate nei punti precedenti, riproducendo in sostanza lo stesso errore del vigente Codice.
Si tratta di un contributo, quello predisposto da Assiv, che ha il solo fine di concorrere alla redazione di un Codice funzionale agli obiettivi di crescita e ammodernamento del Paese, a vantaggio degli operatori economici e della Pubblica Amministrazione, per servizi ai cittadini sempre più efficienti, in un nuovo clima di fiducia e rispetto tra pubblico e privato che, in questo come in tanti altri ambiti, rappresenta la chiave di volta per ridare al Paese lo slancio cui questo anela da tempo.
Assiv, come già in passato e come intende fare per il futuro, vuole fare la sua parte per raggiungere un obiettivo che crediamo alla portata.
